Czy Turcja jest w UE? Wyjaśniamy status kraju

Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej, choć oficjalne starania o akcesję trwają od 1987 roku. Kraj ten posiada status państwa kandydującego, a rozpoczęte w 2005 roku negocjacje pozostają od lat zamrożone z powodu fundamentalnych rozbieżności politycznych i prawnych. Więcej na temat złożonej historii relacji przeczytasz w naszym artykule.

Dlaczego Turcja wciąż nie jest w Unii Europejskiej?

Odpowiedź na to pytanie wymaga zrozumienia, że ścieżka akcesyjna Ankary jest najdłuższa spośród wszystkich państw kandydujących. Fundamentalne znaczenie ma tu postępująca od 2013 roku erozja standardów demokratycznych, co w 2018 roku doprowadziło do ogłoszenia przez Radę Unii Europejskiej impasu w rozmowach. Wspólnota uznała wówczas, że działania rządu Recepa Tayyipa Erdoğana oddalają kraj od wartości zapisanych w traktatach.

Istotnym czynnikiem pozostaje również kwestia geograficzna i kulturowa. Jedynie 3% powierzchni Turcji leży na kontynencie europejskim, co dla wielu przeciwników rozszerzenia stanowi podstawowy argument. Obawy te wzmacnia perspektywa integracji blisko 70-milionowego, w większości muzułmańskiego społeczeństwa, które po ewentualnym przystąpieniu stałoby się drugą co do wielkości siłą w instytucjach UE.

Kwestia cypryjska i spory terytorialne

Nierozwiązany od dekad konflikt o Cypr Północny systematycznie torpeduje możliwość postępu w negocjacjach. Ankara nie uznaje Republiki Cypryjskiej, będącej pełnoprawnym członkiem Unii, i wspiera istnienie Tureckiej Republiki Cypru Północnego. Sytuacja ta paraliżuje otwieranie kolejnych rozdziałów akcesyjnych, gdyż Nikozja, wspierana często przez Ateny, konsekwentnie blokuje kluczowe decyzje na forum Rady Europejskiej.

Problem praw człowieka i mniejszości

Polityka władz tureckich wobec Kurdów oraz masowe aresztowania po nieudanym zamachu stanu z 15 lipca 2016 roku stały się przedmiotem ostrej krytyki. Bruksela wielokrotnie wskazywała na łamanie podstawowych praw człowieka w kontekście czystek w armii, sądownictwie i środowiskach akademickich. O ile początkowo wdrażanie reform było motywowane właśnie chęcią spełnienia kryteriów akcesyjnych, o tyle po konsolidacji władzy przez AKP tendencje autorytarne zaczęły dominować nad proeuropejskim kursem.

Od stowarzyszenia do zamrożonych negocjacji

Formalne relacje między Ankarą a strukturami europejskimi sięgają 1963 roku, gdy podpisano porozumienie ankarskie przyznające Turcji status członka stowarzyszonego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Dokument ten zainicjował długotrwały proces zbliżenia, którego naturalną konsekwencją było złożenie przez ten kraj oficjalnej aplikacji o członkostwo 14 kwietnia 1987 roku.

Mimo że szczyt luksemburski w 1997 roku zablokował drogę Turcji do UE, przełom nastąpił dwa lata później. Rada Europejska w Helsinkach w 1999 roku przyznała jej status oficjalnego kandydata do przystąpienia, unieważniając wcześniejsze, niekorzystne dla Ankary postanowienia. Negocjacje akcesyjne, których początek przypadł na 3 października 2005 roku, przez pierwszych kilka lat napędzane były reformami Partii Sprawiedliwości i Rozwoju.

W okresie tym AKP, postrzegana jako siła proeuropejska, przeprowadziła szereg zmian, w tym ograniczenie politycznej roli armii, co miało bezpośredni związek z wymogami procesu integracyjnego. Dziś te działania są już tylko historycznym zapisem ambicji, które przestały być aktualne.

Dlaczego negocjacje utknęły w martwym punkcie?

Zasadnicza zmiana w ocenie postępów Turcji przez instytucje unijne nastąpiła po 2013 roku, gdy fala masowych protestów społecznych została brutalnie stłumiona. Kulminacją negatywnych tendencji stał się nieudany zamach stanu z lipca 2016 roku i wprowadzone po nim rządy dekretowe. W odpowiedzi na te wydarzenia Rada Unii Europejskiej ogłosiła w 2018 roku, że proces rozmów utknął w martwym punkcie i żaden nowy rozdział akcesyjny nie zostanie otwarty ani zamknięty.

Czy istnieje szansa na ożywienie relacji?

Pomimo strukturalnego charakteru problemów, kryzysy międzynarodowe, takie jak wojna na Ukrainie, wymuszają na obu stronach bardziej pragmatyczne podejście. W 2023 roku zarysowała się perspektywa zmiany, gdyż zarówno Ankara, jak i Bruksela zaczęły dostrzegać koszty utrzymującego się napięcia. Zwycięstwo Erdoğana w wyborach prezydenckich i parlamentarnych, których legalności nie kwestionowano, otworzyło symboliczną furtkę do dialogu.

Sama zgoda Turcji na akcesję Szwecji do NATO, ogłoszona na szczycie w Wilnie, została powiązana przez Ankarę z oczekiwaniem pozytywnych gestów ze strony UE w kwestii modernizacji unii celnej i liberalizacji wizowej.

Szczególnie bolesnym obszarem impasu jest współpraca w dziedzinie polityki zagranicznej. W 2023 roku stanowiska Turcji i Unii Europejskiej w ramach WPZiB były zbieżne zaledwie w 10%, podczas gdy w 2007 roku pokrywały się aż w 97%. Rozbieżność ta wynika głównie z nieprzyłączania się Ankary do sankcji wobec Rosji oraz zacieśniania z nią relacji gospodarczych i energetycznych.

Znaczenie unii celnej i współpracy gospodarczej

Modernizacja unii celnej, funkcjonującej od 1995 roku, jest dla Turcji fundamentalnym celem ekonomicznym. Obecna umowa obejmuje jedynie towary przemysłowe i przetworzone produkty rolne, pomijając sektor usług. Analitycy szacują, że rozszerzenie porozumienia może wygenerować wzrost tureckiego PKB o nawet 1,95%. Władze w Ankarze uznają niechęć Brukseli do renegocjacji za działanie stricte polityczne, mające na celu podważenie ich pozycji negocjacyjnej.

Z perspektywy Unii Europejskiej podstawową przeszkodą jest jednak nieprzestrzeganie przez Turcję warunków obecnej umowy, w tym wdrażanie barier ograniczających swobodny przepływ towarów. Dopóki Ankara nie rozwiąże tych kwestii, trudno oczekiwać zgody państw członkowskich na pogłębienie współpracy handlowej.

Jak działa wspólny mechanizm kontroli migracji?

Współpraca w zakresie zarządzania przepływami ludności stała się od 2016 roku jednym z filarów relacji turecko-unijnych, często jednak przybierając formę transakcyjną. Porozumienie zawarte 18 marca 2016 roku zobowiązało Ankarę do powstrzymania nieuregulowanej migracji na szlakach morskich i lądowych w zamian za konkretne wsparcie finansowe. W ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji uruchomiono dwie transze o łącznej wartości 6 mld euro.

Środki te, początkowo rozłożone na lata 2017-2018, trafiły nie bezpośrednio do rządu, lecz na realizację konkretnych programów pomocowych. Obejmowały one między innymi Sieć Bezpieczeństwa Socjalnego w Sytuacjach Nadzwyczajnych, która do końca 2020 roku zapewniła comiesięczną pomoc pieniężną ponad 1,7 mln uchodźców. Działania te, koordynowane przez Międzynarodową Federację Czerwonego Krzyża i Turecki Czerwony Półksiężyc, miały łagodzić skutki kryzysu humanitarnego na terytorium samej Turcji.

Umowa migracyjna, choć znacząco zmniejszyła liczbę nielegalnych przekroczeń granicy szlakiem bałkańskim, stała się również narzędziem nacisku. Ankara wielokrotnie groziła otwarciem granic, wykorzystując fakt, że na jej terytorium przebywa ponad 3,6 mln samych tylko Syryjczyków. W rezultacie UE przedłużyła finansowanie programów humanitarnych, przesuwając je z Instrumentu Pomocy do budżetu ogólnego, a same projekty, takie jak Warunkowe Transfery Pieniężne na rzecz Edukacji, kontynuowano po 2022 roku z myślą o objęciu wsparciem 700 tys. dzieci uchodźców.

Perspektywy dla relacji w zmieniającym się otoczeniu

Nadziei na przełom nie należy upatrywać w tradycyjnie rozumianym procesie akcesyjnym, gdyż ten od lat pozostaje jedynie formalną fasadą bez realnych perspektyw. Bardziej prawdopodobnym scenariuszem jest rozwijanie współpracy w formułach wykraczających poza paradygmat rozszerzeniowy. Komisja Europejska i wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej Josep Borrell zarekomendowali w listopadzie 2023 roku przywrócenie zawieszonych w 2019 roku dialogów wysokiego szczebla dotyczących transportu, energii i gospodarki.

Turcja borykająca się z hiperinflacją, tracącą na wartości lirą oraz postępującym ubożeniem społeczeństwa, traktuje przyciągnięcie zagranicznych inwestycji jako bezwzględny priorytet polityki gospodarczej.

W tym kontekście pojawia się koncepcja wykorzystania formatów dwustronnych i wielostronnych jako pomostu negocjacyjnego. Przykładem może być współpraca w ramach Trialogu Polska-Rumunia-Turcja, gdzie Warszawa i Bukareszt, ze względu na historycznie poprawne relacje i stosunkowo nieliczne pola konfliktów, mogłyby odgrywać rolę pośredników. Inną drogą jest poszukiwanie porozumienia w wąskich, wyspecjalizowanych dziedzinach, czego przykładem jest podpisane niedawno porozumienie Rumunii i Bułgarii z Turcją dotyczące neutralizacji min dryfujących na Morzu Czarnym.

Wszelkie narzędzia pozytywnego oddziaływania pozostaną jednak skuteczne jedynie przy założeniu solidarnej postawy państw członkowskich. Unia Europejska, świadoma ryzyka powrotu do agresywnej polityki Ankary z lat 2020-2021, musi być gotowa na wypracowanie stanowczych i trwałych rozwiązań, w tym sankcji, nie rezygnując przy tym z prób zakotwiczenia tego strategicznego partnera w strukturach europejskiej kooperacji.